Korean J Fam Pract 2021; 11(1): 3-9  https://doi.org/10.21215/kjfp.2021.11.1.3
Definition and Status of Funtional Primary Clinic in Korea
Jae Moon Yun1, Seulggie Choi2, Yoosun Cho3, Sang Min Park1,*, Yoon Kim4,*
1Department of Family Medicine, Seoul National University Hospital; 2Department of Biomedical Sciences, Seoul National University Graduate School; 3Seoul Health Promotion Center, Kangbuk Samsung Hospital; 4Department of Health Policy and Management, Seoul National University College of Medicine, Seoul, Korea
Sang Min Park
Tel: +82-2-2072-3331, Fax: +82-2-766-3276
E-mail: smpark.snuh@gmail.com
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7498-4829
Yoon Kim
Tel: +82-2-740-8261, Fax: +82-2-743-2009
E-mail: yoonkim@snu.ac.kr
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7498-4829
Received: November 10, 2020; Revised: January 25, 2021; Accepted: January 31, 2021; Published online: February 20, 2021.
© The Korean Academy of Family Medicine. All rights reserved.

This is an open-access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution Non-Commercial License (http://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0) which permits unrestricted noncommercial use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.
Abstract
This study aimed to assess the state of primary care in South Korea by determining a functional definition of primary care using the National Health Insurance (NHIS) database. We categorized clinics into functional primary, specialized, and gray-zone clinics according to the degree of comprehensive care provided by the clinic. The number of clinics per 100,000 persons for the functional primary, specialized, and gray-zone clinics were 19.7, 28.4, and 10.6, respectively. The departments that had the highest number of functional primary clinics included general practitioners, departments of internal medicine, family medicine, pediatricians, and general surgery. The proportion of patients who had a functional primary clinic as their most frequent provider was 29.8%. A functional definition of primary care clinics may assist in assessing the state of primary care in South Korea, as well as helping to determine and predict the effects of public health policies. Future studies should investigate the association of functional primary clinics with care quality and patient health outcomes in order to validate the functional definition of primary care. Furthermore, the addition of preventive practices, patient referral, and transfer-related information in the National Health Insurance Service database would be beneficial in developing and refining a more detailed and accurate definition of primary care from a functional perspective.
Keywords: Primary Care; Comprehensiveness; Claim Data; Operational Definition
서 론

1. 일차의료의 정의의 필요성

현재 우리나라에서는 인구의 고령화가 진행됨에 따라 국민의 의료에 대한 기대수준이 높아지면서, 의료비용이 지속적으로 상승하고 있다.1) 이와 같은 현상은 미국, 일본, 유럽 등 여러 국가에서도 공통적인 문제로 인식되고 있으며,2,3) 의료비의 절감을 위해서 일차의료에 대한 관심이 높아지고 있다.4) 우리나라에서도 일차의료를 활성화하고자 하는 여러 정책적 시도들이 있었으나,5) 그 효과를 판단하기 위해서는 먼저 일차의료에 대한 정의와 현황 파악이 선행되어야 한다.

2. 해외 일차의료의 개념 및 현황

해외 사례를 보면, 일차의료는 전문과목에 따른 분류가 일반적이다. 영국, 네덜란드, 스위스, 일본 등의 국가에서는 일반의를 일차의료로 구분하고 있으며, 미국, 독일, 프랑스 등은 내과, 소아청소년과, 가정의학과, 산부인과 등을 일차의료의 한 부분으로 포함하고 있다.6) 하지만 이와 같은 분류는 기능적 분류라고 판단하기 어려우며, 국가별 의료인 분포를 비교하기 위해 각 나라에서 일차의료의 통계에 포함시키는 의료인의 범주 정도로 이해하는 것이 맞을 것이다. 이에 대한 대안으로 행위를 기반으로 하여 일차의료를 정의하고자 하는 사례도 있었다. Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) 보건계정보고서에서는 일차의료서비스로써 외래 및 재가의료에서 행해지는 예방서비스, 교육 및 정보제공, 질병 조기발견 프로그램 등을 일차의료 서비스로 정의하였다.7)

3. 국내 일차의료의 개념 및 현황

우리나라는 일차의료의 역할과 영역을 제도적으로 규정하지 않아 일차의료의 개념이 모호하며, 실제 진료 현장에서도 일차의료의 개념에 상응하는 역할이 얼마나 이루어지는지 확인하기 힘들다. 통상적으로 의원급 의료기관이 일차의료의 역할을 할 것으로 기대하고 있으나, 법령이나 지불제도 상에서 일차의료기관이나 일차의료 의사에 대한 규정이 되어 있지 않다. 또한 앞서 언급한 OECD의 일차의료 서비스 중, 예방서비스, 교육 및 정보제공 등이 진료비 청구에 반영되지 않아, 이를 기반으로 일차의료를 정의하기에는 제한점이 있다.

국내에서도 의료기관을 기능적으로 분류하여 현황 파악을 하고자 하는 시도가 있었다. 2018년에 수행된 한 연구에서는 진료기관을 일차 진료기관, 내과계 전문의원, 외과계 전문의원으로 분류하였다.8) 하지만 이 연구에서는 진료과목을 기반으로 내과, 가정의학과, 소아청소년과와 일반의를 일차 진료기관으로 분류하고, 그 외 다른 진료과목들을 내과계 또는 외과계 전문의원으로 분류하였는데, 이는 해외의 연구 사례와 일관성이 있는 부분이다. 하지만 동일 진료과목 내에서도 진료의 범위나 내용이 다를 수 있기 때문에, 이를 이용하여 일차의료의 현황을 파악하기에는 제한이 있다. 반면에 2016년에 수행된 연구에서는 해당 의료기관에서 주로 청구되는 상병의 포괄성, 환자들의 연령, 성별, 이환 질환과 같은 특성, 의료기관의 방문회수와 연속성 등 다양한 요인들을 지표화하여 군집분석을 통해 잠재적 일차의료기관과 전문화된 일차의료기관으로 분류하였다.9) 이와 같은 분류는 타당성이 높을 것으로 기대된다. 하지만 그 복잡성이 높고 요인별로 기여하는 바가 모호하며, 군집분석의 특성상 각 요인별 기준이 상대적일 수 있어 일차의료 관련 정책에 활용하기에는 제한점이 있다.

4. 일차의료의 기능적 정의 목표

각 나라별로 의료환경이 다르기 때문에, 우리나라의 현황에 맞는 일차의료의 정의가 필요하다. 또한 이 정의는 표면적인 분류에서 한발 더 나아가서, 일차의료의 속성을 반영할 수 있어야 한다. 또한, 이러한 분류는 직관적이면서도 절대적인 기준을 바탕으로 하는 것이 유용할 것이다. 우리나라에서는 국민건강보험공단 database (DB)를 통해 각 의료기관의 진료 행위에 대한 정보가 통합되므로, 이를 이용하여 일차의료를 정의할 수 있다면 일차의료의 현황에 대한 지속적 모니터링과 함께 향후 나아갈 방향을 모색하는 데에 큰 도움이 될 것으로 기대된다.

앞으로 일차의료 속성에 충실한 의원급 의료기관을 기능적 일차의료로 명명하고, 이에 대한 반대 개념으로 특정 영역에 전문화된 의원급 의료기관을 전문의원으로 명명하고자 한다. 본 고찰에서는 기능적 일차의료와 전문의원을 구별할 수 있는 차별적 요소를 선정하여, 국민건강보험공단 DB를 통해 정의할 수 있는 기준을 제안하고자 한다.

본 론

1. 일차의료의 속성 및 차별적 요소

일차의료는 다양한 개념으로 정의되며, 일차의료 관련 전문가가 참여한 국내외 델파이 연구에서는 우리나라 일차의료의 핵심 속성으로 최초 접촉, 포괄성, 관계의 지속성, 조정 기능으로 정의하였다.10,11) 이러한 속성은 일차의료를 다양한 측면을 나타내지만 우리나라에서 의원급 의료기관을 기능적으로 분류하기 위해서는 차별적인 특성을 가진 요소를 선정하는 것이 선행되어야 한다.

국내 의원급 의료환경을 고려할 때, 전문의원과 기능적 일차의료의 차별적 요소는 포괄성으로 대표될 것이다. 국내 의료환경에서 환자들은 증상을 스스로 판단하여 전문의원을 직접 방문하는 것이 익숙하며,12) 이에 대한 제도적 장벽이 없어 최초 접촉은 차별적 요소로 보기 어렵다. 또한, 관계의 지속성은 일반적으로 환자-의사 관계에서 지향하는 목표이므로13) 기능적 일차의료의 차별적 요소로 생각하기 어렵다. 다만 여러 질환을 동시에 가진 환자는 하나의 전문의원과만 지속적 관계를 유지하기 어려울 수 있는데, 이것은 지속성의 문제보다는 포괄성의 문제로 판단하는 것이 옳을 것이다. 전문의원도 질병의 중증도에 따라 상급 의료기관으로 의뢰가 필요하므로 조정기능도 기능적 일차의료의 차별적 요소로 보기는 힘들다. 따라서 전문의원과 기능적 일차의료를 구별하는 차별적 요소는 포괄성으로 판단되며, 이것을 국민건강보험공단 DB를 통해 정의할 수 있다면, 의원급 의료기관들을 기능적으로 분류할 수 있을 것이다.

2. 국민건강보험공단 DB를 활용한 포괄성의 정의

일반적으로 포괄성은 환자-의사 관계에서 정의할 수 있는 개념이지만,11) 의료기관을 분류하기 위해서는 의료기관 단위로 정의할 수 있는 지표를 사용해야 한다. 본 고찰에서는 의료기관의 포괄적 진료 역량이 전제되어야 환자-의사 관계에서도 포괄성이 가능할 것으로 생각하여 진료 영역의 다양성을 포괄성으로 정의하였다.

국민건강보험공단 DB는 the 10th revision of the International Statistical Classification of Diseases (ICD-10) 기반의 질병 분류 체계를 사용하고 있다. 일차의료의 분류법으로는 진단명 이외에도 방문 이유, 처치, 상담과 같이 좀 더 구체적인 진료실태를 반영하는 International Classification of Primary Care (ICPC)의 분류 체계를 이용하는 것이 더 적절하지만, 아쉽게도 현재 국민건강보험공단 DB는 이 분류 체계를 따르지 않는다. 2015년에 발간된 국내의 연구 보고서14)에 따르면, ICD-10은 내원의 주목적이 아닌 진단명들이 부상병으로 포함되는 것과 같은 의료현장의 왜곡 현상이 있을 것으로 추정한다. 하지만 주상병 기준의 다빈도 상병의 순위는 ICD-10과 ICPC과 비슷한 양상을 보여주어 ICD-10을 기능적 일차의료의 정의에 대안으로 활용할 수는 있을 것으로 생각한다.

하지만 ICD-10 코드를 그대로 포괄성 정의에 적용하기에는 여전히 제한점이 있다. 이 분류체계는 결과 중심적이며 진단과정에서 다른 분류로 바뀌기가 쉽기 때문이다. 예를 들어, 복통이 있는 환자가 처음 의원을 방문하였을 때에는 소화기계통 질환의 K영역의 진단명이 부여되었다가, 진료 과정에서 감염성 질환의 A영역이나 종양성 질환의 C영역으로 진단의 분류가 바뀔 수가 있다. 일차의료의 환자들은 진단이 명확하지 않은 상태에서 증상만으로 의료기관을 찾아가는 것을 감안한다면, 25개의 주요 진단 분류(major diagnostic category, MDC)는 계통적인 분류를 따르기 때문에 일차의료의 포괄성 정의에 좀 더 적절할 것으로 생각된다. 특히 MDC는 ICD-10 코드와 상호변환이 가능하여 국민건강보험공단 DB에도 적용이 가능하다.

아쉽게도 기존 연구들을 검토해 볼 때, 청구자료를 기반하여 기능적 일차의료를 정의한 사례는 발견하지 못하였다. 다만 설문지 기반의 연구에서는 환자가 갖고 있는 문제의 75% 이상을 포함하는 경우 일차의료로 분류한 바가 있었다.15) 따라서, 본 연구에서는 25개의 MDC 중 0.1% 미만의 방문 건에 해당하는 5개의 영역을 제외하고, 20개의 영역을 진료 영역으로 정의하였다. 특정 의료기관이 특정 MDC에 대해 월 평균 1회(연간 12회) 이상 청구를 하는 경우 해당 의료기관은 해당 MDC의 진료 역량이 있다고 판단하였으며, 20개의 MDC 중 75%에 해당하는 15개 이상의 MDC에 대해 진료 역량이 있으면 해당 의료기관은 포괄성을 충족한다고 정의하였다.

하지만 특정 의료기관이 하나의 MDC에 60% 이상 진료건수가 집중되는 경우에는 특성화 의원으로 분류하였고, 특성화 의원이 아니면서 포괄성을 만족하면 기능적 일차의료, 포괄성을 만족하지 못하면 경계성 의원으로 정의하였다. 이전 연구8)에서는 일차 진료기관, 내과계 전문의원, 외과계 전문의원과 같은 용어를 사용한 바가 있지만, 이와 같은 용어의 사용은 일차의료가 전문의원에 비해 의료의 수준이 낮을 것으로 인식될 수 있다. 따라서 포괄성에 특징이 있는 기능적 일차의료에 비하여 특정 영역에만 집중하는 특징이 있는 의료기관은 특성화 의원으로 명명하였다.

3. 기능적 일차의료의 지역별 분포 현황

앞선 정의에 따르면 2017년 기준 기능적 일차의료기관의 숫자는 총 10,199개로 인구 10만명당 19.7개였다. 지역별로는 비교적 고른 분포를 보여주고 있었는데, 인구 10만명당 기능적 일차의료기관이 가장 적은 지역은 울산광역시(16.4개)였으며, 가장 많은 지역은 대전광역시(23.4개)였다. 특성화 의원은 총 14,699개로 인구 10만명당 28.4개였다. 지역별로 가장 적은 지역은 강원도(19.9개)였으며, 가장 많은 지역은 서울특별시(40.4개)로 강원도보다 두 배 이상 많았다. 경계성 의원은 총 5,499개로 인구 10만명당 10.6개가 있었다. 지역별로는 전라남도(7.2개)가 가장 적었으며, 서울특별시(14.0개)가 가장 많았다. 지역별 의료기관 분포는 Figure 1과 같다.

Figure 1. Distribution of functional primary, specialized and gray-zone clinics by region.

기능적 일차의료의 적정 공급량을 추정하기는 쉽지 않다. 특히 지역별로 연령 구조가 다르고 이에 따라 의료서비스에 대한 요구도가 다를 것으로 생각되기 때문에, 획일적인 기준으로 적정 공급량을 평가할 수 없다. 하지만 기능적 일차의료기관은 비교적 고른 분포를 보인다는 것은 일차의료에 대한 수요도 비교적 일정하고, 거리에 따른 접근성이 중요함을 보여주는 간접적인 증거일 것이다. 반면에 특성화 의원의 경우에는 물리적 거리의 접근성이 상대적으로 덜 중요하며, 상대적으로 대도시에 비율이 높은 것으로 보아 교통에 의한 접근성이나 경제적인 요인이 더 크게 영향을 미치는 것으로 생각된다.

4. 전문과목에 따른 기능적 분류 현황

전문과목으로 나누어 보았을 때는 가정의학과의 87.5%, 내과의 75.0%가 기능적 일차의료기관에 해당하였다(Figure 2). 안과, 피부과, 정형외과, 정신건강의학과 등은 95% 이상이 특성화 의원에 해당하였다.

Figure 2. Distribution of functional primary, specialized and gray-zone clinics by specialty.

국내 의원급 의료기관에서 기능적 일차의료를 담당하는 비율은 일반의(표시과목 없음), 내과, 가정의학과, 소아청소년과, 외과의 순서로 나타났다(Figure 3). 특성화 의원은 여러 개의 과목들이 고르게 분포하는 양상이었다. 경계성 의원은 일반의, 내과, 소아청소년과의 순서로 많았다. 이 세 진료과목은 기능적 일차의료기관의 비율도 높은 과목으로서, 해당 경계성 의원들은 일차의료의 진료를 추구하지만, 앞에서 설정한 포괄성의 기준에는 충족하지 못하는 것으로 생각된다. 따라서 기능적 일차의료의 공급 확대가 필요하다고 판단될 때에, 적절한 동기부여를 통해 기능적 일차의료기관으로 기능 전환이 가능할 것으로 생각된다.

Figure 3. Proportion of specialty in functional primary, specialized and gray-zone clinics.

5. 환자별 주치의와 최빈 방문 의료기관 현황

일차의료기관은 환자의 주치의로서 역할을 할 때 포괄성, 지속성, 조정성과 같은 속성이 더 의미가 있다. 주치의는 환자가 가장 신뢰하며 환자의 건강상태를 가장 잘 파악하는 의사로 생각되지만, 아쉽게도 우리는 청구자료를 통해서 환자가 가장 신뢰하는 의사를 정의하는 것은 불가능하다. 차선책으로 기존의 연구들에서는 최빈 방문 의료기관(most frequent provider)을 주치의의 대체 개념으로 활용한 사례가 있다.16) 실제로 최빈 방문 의료기관은 환자에 대해 가장 많은 정보를 갖고 있으며, 환자에게 의학적인 조언을 해 줄 기회도 가장 많을 것으로 기대되므로 주치의의 개념과 크게 다르지 않을 것이다.

기능적 일차의료가 주치의로서 역할을 하고 있는지 파악하기 위해서는 환자별 최빈 방문 의료기관이 앞선 기능적 분류에 따라 어떻게 나뉘는지 살펴보고, 기능적 분류에 따라 환자의 관리 수준이 차이가 있는지 비교해 보는 것이 도움이 될 것이다. 연구진의 분석에 따르면, 2017년 기준 환자별 최빈 방문의료기관은 특성화 의원이 34.0%로 가장 많았으며, 기능적 일차의료기관 29.8%, 병원급 이상 의료기관 25.9%, 경계성 의원인 8.7%, 보건소 및 기타 1.6%의 순서로 나타났다. 또한, 당뇨병의 진료 적정성 평가항목 중 하나인 분기별 1회 이상 방문 여부를 분석해 보았을 때,17) 신규로 진단된 당뇨병 환자의 주치의가 기능적 일차의료기관인 경우에 규칙적으로 당뇨에 대한 진료를 지속한 비율이 77.6%로 가장 높았다(Figure 4). 이러한 분석은 하나의 예시이며, 기능적 일차의료의 장점을 발굴하고 단점을 보완하기 위해서는 주치의의 기능별 환자의 건강상태에 따른 분석들이 지속적으로 이루어져야 할 것이다.

Figure 4. Proportion of appropriate visits in diabetic patients by type of most frequent providers.

6. 기능적 일차의료 정의의 고도화

앞선 조작적 정의는 넓은 의미의 포괄성을 반영하나, 포함된 기능적 일차의료기관의 진료 역량에 일관성을 기대하기 힘들다. 또한 일차의료 현장에서는 단순 진료 역량이 높다는 점보다는 유병률이 높은 질환 위주로 진료 역량을 갖추는 것이 중요하다. 따라서, 앞서 정의한 기능적 일차의료기관이 공통으로 포함하는 MDC 영역을 역으로 산출하여, 필수 MDC 10개를 선정하였다(Table 1). 이 두 가지 방식으로 정의를 한 결과, 94.3%의 일치율을 보였다. 실제 임상 현장에 적용하고 정책적 활용을 위해서는 직관적인 의미를 갖는 필수 영역을 정의하는 것이 보다 큰 의미를 가질 것으로 생각한다.

Table 1

Essential 10 major diagnostic categories (MDC) for functional primary clinics

MDC 1Nervous system
MDC 3Ear, nose, mouth, and throat
MDC 4Respiratory system
MDC 5Circulatory system
MDC 6Digestive system
MDC 8Musculoskeletal system and connective tissue
MDC 9Skin, subcutaneous tissue, and breast
MDC 10Endocrine, nutritional, and metabolic system
MDC 11Kidney and urinary tract
MDC 19Mental diseases and disorders

결 론

국내 일차의료 환경에서 일차의료의 속성을 가장 차별적으로 반영하는 요소는 포괄성으로 생각된다. 포괄성을 중심으로 국민건강보험공단 DB의 청구자료를 이용하여 의원급 의료기관을 기능적 일차의료, 특성화 의원, 경계성 의원으로 분류하여 보았다. 그 결과, 기능적 일차의료는 인구 10만명당 19.7개였으며, 지역적으로는 16.4–23.4개의 분포를 보여주었다. 기능적 일차의료의 적정 개수는 각 나라의 의료환경에 따라 다르며 국내외 연구에서 이와 같이 정의한 사례가 없기 때문에, 기능적 일차의료의 목표를 설정하기는 어렵다. 하지만 기능적 일차의료를 주치의로 하는 환자 수가 전체의 29.8%에 불과한 것을 보면, 현재의 기능적 일차의료기관은 부족하거나 그 역할을 충분히 하고 있지 못한 것으로 생각된다.

물론 청구자료 기반의 기능적 분류는 여러 가지 한계점이 있다. 가장 큰 문제는 청구자료 특성상 진단명의 불확실성이다. 청구자료의 진단명은 수가와 밀접한 관련이 있기 때문에, 수가에 긍정적으로 영향을 미치는 질병 위주로 제출될 가능성이 높다. 반면에 수가가 발생하지 않는 생활습관 상담이나 질병 전단계의 관리에 대해서는 저평가가 될 가능성이 높은데, 사실 이런 부분이 일차의료의 본질적인 요소에 가깝다는 점을 감안할 때에는 매우 아쉬운 부분이다.

그럼에도 불구하고, 기능적 일차의료를 이러한 DB를 통해서 정의하는 것은 국내 현황을 파악하며 연도별로 변화 양상을 파악하는 주요 지표로 활용할 수 있다. 특히 의료 정책이 시행될 때에, 이러한 지표들이 어떻게 변화하는지를 관찰하는 것이 정책의 효과를 평가하는 데에 중요한 의미를 가질 것이다.

이러한 기능적 분류의 조작적 정의가 좀 더 타당성을 가지며, 활용도가 높아지기 위해서는 몇 가지 과제가 있다. 먼저 이런 조작적 정의에 따른 분류가 국내 일차의료 환경을 잘 반영하여 구분하는지 알기 위해 일차의료 현장에서 근무하는 의료인들에 대한 의견 수렴이 필요할 것이다. 또한, 이러한 구분에 따라서 환자의 관리 수준이나 예후에 차이가 있는지 비교 분석하는 연구들이 축적되면, 이러한 분류에 타당성이 높아져 이전보다 더욱 정교해질 수 있는 단서를 발견하게 될 것이다. 끝으로 질병의 예방활동 및 상담 시간, 의뢰 및 회송에 대한 정보, 환자에 대한 포괄적 평가 여부 등이 청구자료에 담길 수 있다면, 일차의료의 조작적 정의는 좀 더 교과서적 의미의 속성을 반영하며 발전할 것으로 기대된다.

ACKNOWLEDGEMENTS

This study was supported by a research grant from Korean National Health Insurance Service (NHIS-2020-2-0031).

CONFLICT OF INTEREST

No potential conflict of interest relevant to this article was reported.

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